V y s t o u p e n í

na workshopu Asociace náhradní výchovy 11.11.2015 v hotelu Skalský dvůr.

Téma: státní zástupce v zařízení pro výkon ÚOV

Určeno: ředitelé zařízení, ostatní odborní pracovníci zařízení

Název: „ Ředitel, sociální pracovnice a státní zástupce, soudce

                                                      Úvod:

Státní zastupitelství  je orgánem veřejné moci, který v ČR, v souladu s opakovanými doporučeními štrasburkského Výboru ministrů RE  z let 2005-2010 v oblasti netrestní plní úlohu jednoho z garantů dodržování práv ze strany státu v těch oblastech, kde jsou omezována lidská práva a svobody, a to zejména tam, kde dotčené osoby mají z různých důvodů snížené schopnosti takovýmto omezením se bránit. Klasickou a legislativně upravenou netrestní kompetencí státního zastupitelství  je právní garance zákonnosti postupu orgánů úřední moci při výkonu trestu odnětí svobody, vazby a dále realizace ústavní a ochranné výchovy dětí a mladých dospělých. Tedy věznice a vazební věznice a také zařízení výkonu ÚOV. Ta poslední u dětí nahrazují rodičovskou výchovu na základě rozhodnutí soudu. Orgánem úřední moci je pověřené zařízení v čele s jeho ředitelem.
 Mezi rodičem a takovýmto zařízením je ve výchově dítěte přitom zásadní rozdíl. Zatímco rodič může ve vztahu k dítěti při jeho výchově konat cokoli, kromě toho, co je zákonem zakázáno, zařízení jako orgán úřední moci může při výchově konat jen to, co mu zákon dovoluje. A zde je podstata poslání dozoru státního zástupce, který kontroluje, zda zařízení postupuje v souladu s právními předpisy k realizaci ústavní nebo ochranné výchovy určenými.
Kompetence státního zastupitelství je založena zákonem o ústavní a ochranné výchově číslo 109/2002 Sb. a spočívá v dozoru nad dodržováním právních předpisů při realizaci ústavní a ochranné výchovy pracovníky zařízení. Je specifikována v § 39 zmiňovaného zákona a vykonávají ji místně příslušná okresní zastupitelství v místech jednotlivých okresů, kde působí taková zařízení. Vlastní výkon dozoru koná vždy vedoucím státním zástupcem pověřený dozorový státní zástupce jako specialista na problematiku ústavní a ochranné výchovy. Ve své činnosti postupuje samostatně a má rozsáhlá, citovaným zákonem daná oprávnění. V případě zjištění, že byly porušeny právní předpisy, upravující výkon ústavní a ochranné výchovy, vydává státní zástupce příkaz řediteli zařízení, ve kterém nařizuje odstranění zjištěného nezákonného postupu a přijetí adekvátních opatření. Takový příkaz musí být ze zákona bez odkladu splněn, a to bez ohledu na odlišný názor ředitele zařízení, popřípadě fakt, že jeho napadaný postup odpovídá případné metodice jemu nadřízených správních orgánů. Zákonodárce ve zmiňovaném oprávnění svěřil dozorovému státnímu zástupci fakticky monokratické právo k rozhodnutí o souladném či protiprávním postupu zařízení a ultimativně ukládá řediteli povinnost zajistit nápravu. V praxi zmiňovaný stav může a také občas působí potíže, neboť aplikace právních předpisů v dané oblasti není doménou jenom státního zástupce, ale i MPSV, především pak MŠTM, popřípadě zřizovatelů zařízení. O to důležitější se jeví pravidelná komunikace všech zmíněných subjektů, ta však prakticky neprobíhá. Za dané situace nezbývá než konstatovat, že v případném sporu je „ dominus litis“ státní zástupce a podle zákona jeho výklad práva je určující. I sami státní zástupci však nejsou při dozoru často jednotní, jejich právní stanoviska se liší. To je přirozeně nemilé a snaha sjednotit jejich postupy je úlohou dohledových orgánů nadřízených krajských státních zastupitelství a zejména Nejvyššího státního zastupitelství v Brně. Sjednocování třeba chápat jako cíl, který sice nikdy nebude beze zbytku naplněn, cesta k němu ale by měla být systematická a důsledná. O to se snažíme zhruba tři poslední roky s dozorovými státními zástupci v Jm kraji a myslím, že tamní ředitelé zařízení to zažili a přesvědčují se v současnosti o značné názorové jednotnosti dozoru státního zastupitelství. Pokud jde o prezentované výsledky a právní stanoviska, jde o praxi, uplatňovanou v Jm kraji dozorovými státními zastupitelstvími, potvrzovanou metodickou činností Krajského státního zastupitelství v Brně. Jak bude níže uvedeno, praxe dozoru není celorepublikově jednotná, v mnoha krajích se od prezentovaného dosud liší a lze jen doufat, že v blízké budoucnosti se bude rychle sjednocovat. Třeba zdůraznit, že platil a i v budoucnu bude platit názor konkrétního dozorového státního zástupce, jež má zařízení ve své kompetenci, a to bez ohledu na dnes zde prezentované názory. Jednotná stanoviska pro DSZ v celé ČR je oprávněno vydávat pouze NSZ Brno, jeho současná činnost je v tomto směru velmi aktivní.
Pokud jde o dozor samotný, koná ho soustava státního zastupitelství v zařízeních třináct let a nutno přiznat, že byl spíše okrajově chápanou netrestní kompetencí. Přitom ze stanovisek Rady Evropy, PVEP, především pak již ze stanoviska č.3 z roku 2008 se podává, že hlavní úlohou státního zastupitelství mimo systém trestních soudů je právě dozor a garance základních práv a svobod občana v oblastech, kde ze zákona dochází ze strany orgánů úřední moci k jejich omezování. To je právě oblast výkonu vězeňství a oblast výkonu ústavní a ochranné výchovy dětí. Jejich situace je o to aktuálnější a složitější, že na rozdíl od dospělých osob ve výkonu vazby či trestu odnětí svobody nemají s ohledem na nízký věk a často slabou ochranu zákonných zástupců dostatečnou schopnost svá práva účinně bránit. Proto garantem jejich práv z pohledu dodržování právně zakotvených pravidel realizace ústavní a ochranné výchovy je právě státní zástupce. Důraz na důsledný dozor v této oblasti klade každoročně řada k tomu určených orgánů Rady Evropy a společně s řadou mezinárodních nevládních organizací kontroluje v jednotlivých členských zemích stav ochrany lidských práv. Možná i proto v posledních letech i v soustavě státního zastupitelství je na tuto oblast dozoru kladen velký důraz. Lze proto očekávat i v dozoru samotném změny, a to směrem k jeho větší soustavnosti, komplexnosti a důslednosti. Postupně bude kladen důraz i na jednotnost jeho výkonu v návaznosti na lepší metodiku.  Jednoduše shrnuto, to co zažívali a pociťují již několik let ředitelé zařízení v Jm kraji bude nejspíš postupným trendem i v dalších krajích. Vzhledem k tomu, že slyšíme trvale přání po metodice i ze strany ředitelů zařízení, cítíme potřebu v naší práci ji prostřednictvím nám určených kompetencí poskytovat. Dochází tak ke sjednocování pravidel tvorby a výkladu vnitřních řádů zařízení a permanentnímu výkladu a řešení praktických aplikačních problémů. Výrazně do dané kompetence zasahuje NSZ v Brně, které po třinácti letech poprvé vykonalo prověrku všech krajských státních zastupitelství, směřující k ověření kvality práce státních zástupců. Právě často zjišťovaná formálnost dozoru a nejednotnost výkladu je důvodem toho, že nově celá soustava státních zastupitelství má za povinnost o svých aktivitách v dozoru nad ústavní a ochrannou výchovou písemně informovat NSZ Brno, odkud lze očekávat zpětnou metodickou vazbu.
Jak bylo konstatováno, dnes jde o první historické setkání subjektů, které mají na starosti realizaci ústavní a ochranné výchovy na straně jedné a dozor nad aplikací k tomu určených právních předpisů na straně druhé. Pracovníci zařízení a státní zástupci se zkrátka dosud setkávali jen individuálně v zařízeních při prověrce. Protože kompetence ředitele zařízení a jejich uplatňování je v jistém směru navýsost i aktivita právního charakteru, je pro něho důležité znát názory a stanoviska státního zástupce, konajícího dozor. Smyslem dnešního setkání je proto, s nadsázkou řečeno, tak trochu otevřít těmto kompetentním pracovníkům „cestu do hlubin prokurátorovy duše“. Smyslem je porozumění toho, co a proč dozor státního zástupce požaduje a na základě jakého právního podkladu tak činí.
Jak už bylo řečeno, základním zdrojem kompetence státního zástupce je zmiňovaný zákon č.109/2002 Sb. Vnitřní mantinely, na jejichž základě se státní zástupce v zařízení pohybuje a podle nichž se chová, jsou pak dány zákonem o státním zastupitelství č.283/1993 Sb. a pokynem obecné povahy nejvyššího státního zástupce č.10/2012. Poslední uvedené normy jsou interní a zavazují pouze státní zástupce, nikoli pracovníky zařízení. V nich je řešena hierarchie soustavy státních zastupitelství, oprávnění státního zástupce v dozoru, kompetence nadřízeného dohledu a v tom posledním podrobnosti toho, co a jak má státní zástupce v zařízení zjišťovat.
V úvodu byla zmíněna nikým nekoordinovaná a přesto někdy čile vyvíjená metodická činnost různých subjektů, jež může být příčinou problémů, na které doplácí v konečné fázi ředitel zařízení. Přitom v obdobné oblasti, tedy detence dospělých při výkonu vazby a trestu odnětí svobody, je spolupráce tradicí a působí pozitivně. Metodickým orgánem ředitelů věznic je Generální ředitelství vězeňské služby, a to systematicky a cíleně spolupracuje s NSZ Brno, jež v soustavě státních zastupitelství odpovídá za konečný výklad dozoru státních zástupců ve věznicích. Ač jde o oblast rovněž velmi vyhrocenou a komplikovanou, tamní spolupráce ji činí bezproblémovou.
Na rozdíl od absence potřebné, pravidelné spolupráce s uváděnými ministerstvy, třeba vyzdvihnout dobrou spolupráci státních zástupců v dané oblasti s úřadem ombudsmana. Jeho poslední souhrnná zpráva o stavu realizace ústavní a ochranné výchovy byla dobrým zdrojem inspirace pro zlepšení dozorové práce státního zastupitelství. 

Způsob, jímž má být dozor konán:

Dozor má být konán podle zákona systematicky a komplexně. Znamená to tedy soustavné prověrky a prověřování všech oblastí, kde při aplikaci právních předpisů pracovníky zařízení může docházet k jejich porušování. Soustavnost je vykládána v praxi tak, že dozor je konán v každém zařízení podle aktuálnosti poznatků státního zástupce alespoň několikrát za rok, soustředit by se měl prakticky na všechny oblasti aplikace právních předpisů. Zásadní jsou ty, kde dochází k nejcitlivějším omezením práv a svobod dětí. Donedávna například dozor v Brně vůbec neregistroval specifičnost postavení diagnostických ústavů a nekontroloval plnění jejich zákonem stanovených kompetencí. Lze očekávat, že dozor bude konán někde častěji, obvykle by měl být ve VÚ konán 4x za rok, v DD rodinného typu alespoň 2-3x za rok.  Změnit by se měl i konaný dohled svým obsahem. Při výkonu dohledové kontroly vykonaných dozorových prověrek jsme se ještě nedávno leckde setkávali s tím, a naivně nás o tom utvrzovaly i zápisy z konaných dozorových prověrek, že dozorová prověrka probíhala často pouze v kanceláři ředitele či vedoucího vychovatele a při kávě si DSZ (dozorový státní zástupce) vyslechl k jednotlivým bodům prověrky vyjádření odpovědného pracovníka. Maximálně si pak nechal na dotvrzení pravdivosti svých slov předložit pár pečlivě vybraných písemných dokladů a z nich činil celkový úsudek. Je třeba říci, že dozorová prověrka je nezávislá kontrola legitimity chodu zařízení, při níž má DSZ ze zákona obrovské pravomoci v oblasti rozhodování o omezování základních práv dětí.  Uváděné kafe není problém, problémem je ale někdy při prověrce nedostatek asertivity státního zástupce, někdy zase jeho přetíženost nebo naopak dokonce lenost, když svoji dozorovou agendu podceňuje. Ta je totiž obvykle svým rozsahem pro něho pracovně agendou okrajovou, konanou pouze několikrát do roka, jinak se DSZ tzv. živí každodenně trestním či netrestním právem. Negativní skutková zjištění při detenci dětí přináší přirozeně práci navíc jak DSZ, tak řediteli. To může být často příčinou „ profesní slepoty“, stejně tak jako tendence dozoru prověřovat celý rok dokola opakovaně pouze několik „ vděčných“ kontrolních témat dodržování právních předpisů, v nichž v minulosti přitom nikdy žádnou vadu neshledal. Pak je celá dozorová kontrola k ničemu. Třeba tedy čekat v budoucnu dozor korektní, nicméně širší a více důsledný. Jeho předmětem nebude jen vyjádření odpovědných pracovníků, ale také důsledné studium všech aktuálních dokumentací ve vzájemných souvislostech. Dokumentace v souvislostech např. znamená při kontrole realizovaných opatření ve výchově nejprve kontrolu VŘ, části „práva a povinnosti dětí“ s konkretizací tam popsaných sankcí a jejich délky, pak osobního spisu dítěte a kontrola do něj založeného opatření ve výchově.
Naprosto nedílnou součástí dozoru pak má být pravidelný pohovor s dětmi. (Vždy tam, kde zkoumá DSZ oblast možného omezování základních práv - opatření ve výchově, dodržování soukromí dítěte, šikana, násilí apod.). Pohovor s dětmi má za cíl kromě jiného verifikovat předtím získané poznatky DSZ. Třeba mít na zřeteli fakt, že dítě je jedním z účastníků konané dozorové kontroly, protože se ho aplikace právních předpisů přímo dotýká, na něho dopadá. Má proto právo se ke zjištěním, na něž cílí DSZ, vyjádřit. Při pohovoru se DSZ obvykle dotazuje na:
-	možnosti komunikace dítěte v zařízení i mimo něj,
-	návštěvy, dovolenky, vycházky,
-	lékař.služby, finance, náboženskou svobodu a její projevy, zásilky, testování a  prohlídky k držení a užívání návykových látek, uložené věci u odpovědného pracovníka (finance, OP a jeho kopie v os.spise, mobily),
-	způsob zacházení ze strany personálu a ostatních dětí,
-	drogy, šikanu, sex, apod.
Takový pohovor DSZ s dítětem není projevem nedůvěry vůči zařízení a jeho řediteli a nemá za smysl nabourávat jeho autoritu, byť jsme už zaznamenali, že je to tak někdy nesmyslně vnímáno. Samozřejmě, že děti si často z různých důvodů i vymýšlí, s tím DSZ musí počítat a pravdivost informací hodnotit při zachování diskrétnosti dítěte jako zdroje informací a důrazu na jeho osobní ochranu. Pohovor s dětmi se v mnoha případech stal faktorem, který výrazně ovlivnil výsledky prověrky (např. odhalení existence podvojného systému trestání, kdy kromě oficiálního ukládání opatření ve výchově, schvalovaného ředitelem, fungoval i nikde nezaznamenávaný systém trestání vychovateli, kteří ukládali v podstatě sankce stejné či podobné, nicméně omezené kratší dobou platnosti ( zákazy vycházek na den dva apod.). Pravidlem v zařízeních Jm je praxe, kdy na veřejném, dětem přístupném místě, je umístěn mai. a tel. kontakt na DSZ.

DSZ dle POP NSZ nemá řediteli zařízení radit. Jím vydaný příkaz, má li být adekvátně splněn, musí být návodný a srozumitelný, aby ho bylo možno bez vad provést. Komunikace mezi ředitelem a DSZ tedy musí být, má li splnit účel, těsná, férová, založená na vzájemném respektu a důvěře.
Jak bylo naznačeno shora, dle zákona musí být příkaz bez odkladu proveden, a to i při existenci výhrad k jeho obsahu. Nikdo, ani DSZ, není bezchybný. Má li ředitel vůči vydanému příkazu zásadní výhrady, (nikoliv proto, že z hlediska výchovných metod považuje vlastní postupy za účinnější, ale proto, že příkaz považuje za nezákonný), má právo obrátit se na nadřízené státní zastupitelství. Tím je krajské státní zastupitelství, konající dohled. To v rámci dohledových oprávnění může postup vykonaného dozoru přezkoumat a dospěje li k závěru, že DSZ se mýlil a jeho postup nebyl v souladu se zákonem, dá mu pokyn ke změně a realizaci změněného stanoviska dle § 12d zákona o státním zastupitelství. Nejde jen o fixní možnost, právě v letošním roce byl dohledu takový podnět adresován a konstatovali jsme jeho důvodnost. Byla realizována požadovaná změna. Podobnou kompetencí vůči všem rozhodnutím státních zástupců disponuje i nejvyšší státní zástupce, který v rámci tzv. kontroly skončené věci má právo zajistit rovněž nápravu závadového stavu, a to u všech dozorových státních zástupců v celé ČR.

Nejčastější oblasti aplikace právních předpisů zařízeními, jež jsou či mají být předmětem dozoru státního zástupce:

kontrola početního stavu dětí se zaměřením i na povolenou kapacitu zařízení,(reminiscence na met.dopis ŘO MPSV o přeplněnosti zařízení a tím  hrubém porušování zákl. povinností s hrozbou zrušení zařízení),
-	kontrola legitimity prováděné detence,
-	kontrola vedení povinné dokumentace,
-	kontrola souladu vnitřního řádu zařízení s obecnými právními předpisy, jeho úplnosti a zejména legitimity v částech, kde na základě zákona konkretizuje dle vlastních podmínek obecné předpisy (např. upřesnění zákazu a forem omezení vycházek, včetně maximální délky zákazu, popis vých.podmínek u přiznávání kapesného)
-	kontrola plnění zákonných práv a povinností ředitele zařízení, jakož i práv a povinností ostatních zaměstnanců zařízení, která uplatňují vůči dětem v zařízení,
-	kontrola vzniku případných mimořádných událostí (ředitel nemá z platného zákona, ani jiného, pro něj závazného předpisu, povinnost nahlásit DSZ mimořádnou událost, to je jen otázka dobrých vztahů těchto subjektů a někdy DSZ  tuto povinnost, jež je dána jen vnitřním předpisem státního zastupitelství, mylně ukládá řediteli!),
-	kontrola plnění opatření, nařízených na základě využití zákonných oprávnění státním zástupcem (splnění příkazu),
-	kontrola legitimity fungování systému žádostí, stížností, návrhů a podání ( jde o doklad zastaralosti platného zákona, který vůbec nereaguje na dnešní běžný elektronický systém komunikace dětí, které většinou neumí napsat dopis, nikdy tak nečinili, za to výborně ovládají komunikaci přes počítač),
-	kontrola uplatňování práv a svobod dětí s důrazem na respekt k základním právům, především svobodě pohybu a soukromí ve všech jeho formách, včetně prohlídek dětí ohledně držení či požití návykových látek,
-	kontrola legitimity a aktuálnosti obsahu plánů výchovy dětí, způsobů a forem jejich hodnocení, nikoliv z hlediska jejich efektivity, to nám nepřísluší,
-	kontrola legitimity realizace sankčních oprávnění vůči dětem v případech porušení povinností v zařízení,
-	kontrola legitimity způsobů realizace materiálního zabezpečování dětí v průběhu detence, především kapesné, odměny, příspěvky, ošetřovné,
-	kontrola existence a hlavně důsledné realizace odpovídajících preventivních opatření proti rizikům negativních jevů, působících na děti v rámci detence a jejich důsledného dodržování ( zase provázanost všech dokumentací),
-	v návaznosti na shora uváděná zjištění kontrola plnění zákonného účelu ústavní a ochranné výchovy zařízením,
-	u DDÚ plnění specifických zákonných povinností těchto zařízení vůči dětem a dalším zařízením, daným §§ 5-11 Zákona.

 Mimořádné prověrky a šetření MU:

Mimořádnou událostí je pro DSZ podle platného POP NSZ zejména:

a) úmrtí dítěte nebo zaměstnance zařízení nebo těžká újma na jejich zdraví,
b) kruté zacházení s dětmi nebo jiné zvlášť hrubé porušení práva dítěte,
c) násilí mezi dětmi, jestliže byl takovým násilím spáchán trestný čin nebo čin jinak trestný nebo jestliže se jednalo o násilí hromadné nebo jestliže bylo takové násilí z jiných důvodů mimořádné,
d) jiná obdobně závažná skutečnost narušující výkon ústavní nebo ochranné výchovy.
Tato formulace je poměrně neúplná, navíc státní zástupce, který nemá dohodu s ředitelem o hlášení mimořádné události, se o ní vůbec nemusí dozvědět, popřípadě ji zjistí až z vedeného trestního stíhání. Zákon neregistruje státního zástupce jako subjekt, jemuž by se měla taková událost hlásit, ač DSZ je povinen událost nahlásit nadřízeným a prošetřit ji. Zmíněný POP NSZ č.10/2012 mu ukládá mimořádné události dle čl. 9 a 10 do dvou pracovních dnů od zjištění ohlásit KSZ a NSZ a do 30 pracovních dnů je prošetřit a o tom podat těmto orgánům písemnou zprávu. Z obsahu této povinnosti zjistíte, o co DSZ při prošetření jde:

a) zdroj poznatku o mimořádné události,
b) popis skutkových okolností, v nichž spočívá mimořádná událost,
c) vyhodnocení všech souvisejících postupů zařízení před, po i v době mimořádné události a jednoznačné odůvodněné stanovisko, zda byly tyto postupy v souladu s právními předpisy, vše ke zjištění, zda mezi MU a postupy zařízení není nějaká souvislost, která např. vznik události evokovala (příklad-dívka se skokem z okna z 9m výšky a následným těžkým zraněním, úvaha o spoluodpovědnosti zařízení za vzniklou újmu poté, co zařízení dle prošetřených okolností o chystaném úmyslu utéci skokem vědělo, neprovedlo však žádná preventivní opatření. Následně pak upozornění na roziko občanskoprávního sporu o vzniklou škodu s tím, že nárůst takovýchto soudních sporů, podobně jako ve zdravotnictví, lze jen očekávat),
d) veškerá opatření učiněná státním zastupitelstvím při výkonu prošetření, tedy vydání příkazu či nikoliv
 
Shrnutím popsaného je zřejmé, že DSZ se zajímá o to, co bylo příčinou MU a zjišťuje v prvé řadě, zda touto příčinou nebo jednou z příčin nebylo opomenutí nebo zanedbání povinné péče ze strany zařízení (významnou roli hrají právě preventivní programy proti rizikovým jevům a jejich důsledná realizace) a dále, zda po spáchání události zařízení učinilo vše k jeho řádnému prošetření a přijalo adekvátní opatření, aby se, pokud to lze, neopakovalo nebo toto nebezpečí bylo napříště minimalizováno. DSZ tedy nešetří viníka, je li nějaký, ale příčiny a v souvislosti s nimi dodržování právních předpisů. To je věc, která naopak příliš nezajímá policii, pokud má událost trestněprávní rozměr. 
Častou příčinou MU jsou dnes požité drogy. K tomu má mít zařízení minimální program potlačování negativních jevů. Byť by byl takový program na papíře sebelépe popsán, nezprostí se zařízení odpovědnosti potud, pokud nejsou v něm popsaná opatření všemi povinnými pracovníky důsledně dodržována (příklad-vnášení drog do zařízení a vybraný vychovatel v noci neplní své kontrolní povinnosti jak má).
Třeba přiznat, že šetření MU je často slabinou DSZ, když takováto šetření probíhají někdy formálně a DSZ se spíše zabývá zjišťováním viníka tam, kde nějaký je (ublížení na zdraví, šikana, sexuální delikty, distributor drog), namísto toho, aby šetřil shora popsané souvislosti. Připomíná se proto znovu, protože od září 2015 se jak zápisy o dozorových prověrkách státních zástupců, tak o šetření MU zasílají na NSZ Brno, kde bude jejich úroveň přezkoumávána. Lze tedy obecně všude v ČR čekat v zařízeních důslednější šetření MU státním zástupcem, zaměřené k plnění těch aplikačních postupů právních předpisů ze strany zařízení, o kterých bylo hovořeno. Kdo je připraven, není překvapen a dnes podaný přehled postačí k přípravě. 

Nejčastější oblasti aplikace právních předpisů, kde zařízení chybují a na něž by měl dozor státního zástupce reagovat

-vnitřní řády se řadu let dokola každoročně opisují, často bez reakce na legislativní změny, týkající se ÚOV (přemísťování dítěte, podmínky kapesného). Jde o nejdůležitější vnitřní právní normu, podle které zařízení postupuje a na kterou v konkrétní aplikaci právních norem zákon spoléhá. Co všechno má obsahovat, určuje zákon. Přesto se při prověrkách stále často chybuje, když konkrétní znění vnitřního řádu, rozvádějící zákonem definované postupy, neodpovídá obecným právním předpisům a náprava není provedena. Vnitřní řád, to jsou i pravidla chování, která mají být pro děti jasná, srozumitelná a se zákonem souladná. Tuto interní právní normu, ovlivňující prakticky chod celého zařízení, tvoří odborníci na oblast detence, tedy neprávníci. Je to přitom právní norma, přijímaná na základě zákona a k jeho provedení, podobně jako vyhlášky ministerstev. Proto vnitřní řády, při nejlepší snaze a vůli ředitelů, často odporují obecným předpisům. Přesto se podle nich postupuje, někdy bez potřebného aktivního zásahu dozorového státního zástupce (formulace trestání, garance práv na svobodu pohybu, soukromí a podobně). Časté vady;
-Tam, kde platný zákon zmocňuje zařízení blíže konkretizovat ve vnitřním řádu jeho znění, je následná konkretizace předpisu právně vadná nebo často zcela chybí a znovu se odkazuje na zákonnou dikci ( např. formy omezení a délka zákazu a omezení vycházek, namísto stanovení konkrétních forem omezení a maximální délky sankce znovu opakují: „ v rozsahu stanoveném tímto zákonem“).
- Výklad zákona je prováděn sice účelně, ale tak, aby vyhovoval stávající praxi v zařízení, která se třeba i osvědčuje, jde však o výklad, který není v souladu se zájmy dítěte a smyslem naplnění cílů ÚOV a nejlepším zájmem dítěte jako interpretačním pravidlem pro každý výklad kompetencí vůči dítěti. Může to být i tehdy, kdy lidově řečeno, zákon tropí hlouposti (přemísťování dětí soudem, jímž toto někdy nezbytné opatření brzdí potřebnou změnu a ohrožuje smysl ústavní či ochranné výchovy, trestání dětí vychovateli v duálním systému, který může být účelný a účinnější než formálně provedená sankce apod.).
-Další pochybení plynou z neznalosti či nevědomosti právních souvislostí a velmi často jdou na vrub i laxnosti nebo nevědomosti DSZ, který pochybení nevidí, nepozná ho nebo jej dokonce vědomě toleruje( za poslední tři roky v Jm kraji neobstál snad jediný VŘ,byly postupně měněny, dnes jsou díky péči a pozornosti ředitelů velmi kvalitní). Konkréta budou popsána níže u jednotlivých ustanovení vnitřních řádů.

Aktuálně řešená právní stanoviska DSZ-ců na aplikaci práv.předpisů zařízeními:

-	konkrétní opatření ve výchově lze ukládat pouze v rozsahu znění platného zákona,
-	tam, kde to zákon stanoví, musí být forma a maximální délka doby uplatňovaného opatření konkretizována ve vnitřním řádu zařízení (omezení a zákaz vycházky, to jsou dvě samostatné, nezaměnitelné sankce. Uplatnit omezení vycházek lze jen tehdy, pokud VŘ popisuje formy omezení – např. zkrácení vycházek, vycházka jen za doprovodu určené osoby, vycházka jen do určených míst atd. Délka zákazu a omezení vycházky musí být ze zákona v maximální výši uvedena zase ve VŘ, jinak je uložená sankce nezákonná, neboť sankce, včetně jejího trvání, musí být pro dítě předem srozumitelná co do obsahu i délky),
-	o každém uloženém opatření ve výchově rozhoduje v konečné fázi svým souhlasem ředitel zařízení,
-	ukládání několika opatření ve výchově za jeden spáchaný skutek není sice ze zákona vyloučeno, pokud ke kumulaci takových sankcí ale dojde, musí být důvod k ní jasně formulován tak, aby dovozoval nejlepší zájem dítěte a účel detence,
-	dodržen musí být i formální postup ukládání opatření, tedy popsán skutek, za který je ukládáno, jasně definována a ohraničena sankce a popsáno vyjádření dítěte. S jeho případným nesouhlasem musí být pracováno a doloženo, jak byl vyřízen, podobně jako u stížnosti, (prosím, třeba si znovu uvědomit, že např. kázeňský trest ve věznici, tedy třeba zákaz balíčku, návštěv, vycházek, přístupu k zábavě apod., je u vězňů ve věznicích pojímán jak správní rozhodnutí, které je podle judikatury NSS přezkoumatelné nejen DSZ, ale i soudem! A to se jedná o dospělé osoby, které mají samozřejmě daleko lepší předpoklady k ochraně svých práv než děti),
-	dítě má právo na nerušenou komunikaci se svým okolím, včetně komunikace telefonické a prostřednictvím elektronických medií, včetně mailové a facebookové korespondence,
-	právo na vycházku - dítě má právo se svobodně pohybovat v rámci omezení, které mu ukládá režim nařízené ústavní či ochranné výchovy. Tedy, má právo i na volnou vycházku, jakmile si splní své školní povinnosti a povinnosti, které plynou z denního řádu zařízení. Volnou vycházku zákon spojuje se souhlasem vychovatele (souhlas podmiňuje například splnění školních a dalších povinnosti v zařízení, momentální zdraví dítěte ve spojení třeba i se špatným počasím, popřípadě jiná aktuální rizika realizované vycházky). Volnou vycházku nelze vázat na jiné podmínky, například získané bodové hodnocení. Vycházka totiž není odměna, to je právo dítěte! Nepovolení vycházky při dosažení určitého počtu negativních bodů je opatřením ve výchově, přičemž takovou sankci lze udělit dle zákona jen za „ prokázané porušení povinností, vymezených zákonem“. Jinak řečeno, souhrn drobných provinění netvoří vcelku jedno velké, které lze řešit souhrnně jednou společnou zákonnou sankcí. Takto lze řešit kapesné a jeho nastavení na počátku každého měsíce. Jinak, bodový systém může sloužit jako zákonem předepisovaná výchovná hlediska dle § 31/4 Zákona. Vycházku lze tedy pouze zakázat nebo omezit opatřením ve výchově jako důsledek porušení konkrétních, vážných povinností dítěte, popřípadě ji neumožnit vychovatelem pro nesplnění podmínek shora. To ovšem není trest! Ještě přirovnání k bodovému systému – je to podobné jako trestání v trestně právní oblasti: deset malých krádeží je pořád deset malých krádeží. Nelze je sečíst a udělat z nich jeden trestný čin, dokud to zákon nestanoví. Na námitku zákazu řízení u bodového systému řidiče lze uvést, že jde o systém legitimní, protože je takto popsán přímo zákonem. Bodový systém jako zdroj trestání platný zákon o ústavní a ochranné výchově nezmiňuje.
-práce na počítači, nejde-li o formu her a zábavy, není atraktivní činností ve smyslu ZVÚVOV! a nelze ji opatřením ve výchově paušálně na stanovenou dobu zakázat, pokud k tomu nejsou zcela mimořádné a transparentně uvedené důvody (opět je třeba vidět fakt, že počítačová gramotnost je dnes základním předpokladem úspěšného návratu dítěte do života mimo zařízení (jsme i se zákonem sto let za opicemi, podle sebe nesmíme posuzovat naše děti . Problém lze řešit cílenými zákazy počítačových her či dalších pasivních zábav, když správa počítačové sítě takové technické zákroky do sítě umožňuje. Program facebook je nedílnou součástí získávání počítačové gramotnosti, velmi často stěžejním komunikačním prostředkem dětí s kamarády a rodiči, a také ho nelze paušálně bez konkrétního zdůvodnění zakázat. Všechny shora naznačené případy ale nevylučují oprávněnost takového postupu, pokud budou kumulovaná opatření ředitelem smysluplně zdůvodněna jako sankce, působící v dané chvíli ve prospěch dítěte, tedy v jeho nejlepším zájmu. Není to nic složitého, jde o zdůvodnění, koneckonců dítě zná nejlépe ředitel a pokud bude přesvědčen o potřebě takové kumulace pro konkrétní dítě v konkrétním případě, dokáže své roizhodnutí zdůvodnit. Zákazy počítače, včetně mailové korespondence a facebooku, nelze užívat jako preventivní opatření ani např. proti hrozícím útěkům ze zařízení s odůvodněním, že jsou nástrojem domlouvání přípravy útěku. Ve stejném duchu by bylo pak možno zakázat veškerou komunikaci dítěti, nejdříve telefonickou, písemnou a nakonec osobní, třeba formou vycházek a návštěv. Třeba vidět, že takováto omezení mohou být realizována jen zákonnou formou odůvodněného opatření ve výchově, uloženého ředitelem, neboť jde fakticky o omezování základních práv dítěte. Takové případy je třeba podrobně prozkoumat a posoudit právě dle vodítek účelu § 1 odst. 2  zákona o výkonu ústavní a ochranné výchovy a případně příslušných ustanovení Úmluvy o právech dítěte z roku 1989, při výkladu „ nejlepšího zájmu dítěte“ jako interpretačního pravidla Výboru pro práva dítěte č.14  Úmluvy, tedy i zda přijatá omezení byla uplatněna v zájmu naplnění cílů soudem nařízené výchovy.
-krácení kapesného jako opatření ve výchově současná legislativa bez následného porušování základních právních zásad demokratického právního státu neumožňuje. Nejvyšší státní zastupitelství v Brně podpořilo právní výklad Krajského státního zastupitelství v Brně o nesprávné aplikaci § 21 odst.1 písm. b)  zákona o výkonu ústavní a ochranné výchovy a podalo návrh na legislativní doplnění zákonného znění § 21 odst.1 písm. b), které nyní uvádí doslova: „ snížení kapesného v rozsahu, stanoveném zákonem“. Touto citací je přirozeně myšleno, že zákon o ÚOV stanoví blíže rozsah, v němž se může pohybovat rozhodnutí ředitele o snížení kapesného. Rozsahem je jednak maximální výše srážky a také délka, po kterou bude kapesné takto sníženo. Důvody, proč nelze dnes uplatňovat snižování kapesného jako sankci, ale lze činit fakticky totéž v rámci vyměřování konkrétní výše kapesného při jeho každoměsíčním určování, jsou tedy dva:
1) rozsah srážky kapesného, tedy spodní hranice srážky, pod kterou nelze zajít, není stanovena zákonem (ale ani platným vládním nařízením č. 460/2013, když dřívější dovětek § 31 odst.1 Zákona za písmeny a) až d) ve znění „ nejvýše však dvě třetiny částky, stanovené dle písmen a) až d),“ byl ze zákona dalším zákonem č. 333/2012 Sb. vypuštěn). Není jí spodní hranice rozpětí ve vládním nařízení, když toto rozmezí slouží řediteli ke stanovení nejnižšího a nejvyššího kapesného, určovaného vždy k prvému dni každého měsíce. 
2) zákon nestanoví po jak dlouhou dobu může být kapesné sráženo.

V důsledku popsaných legislativních změn tedy zákon při snižování kapesného odkazuje z hlediska rozsahu snižování sám na sebe nebo další zákon, taková úprava však dosud nebyla vydána.  Nelze odhlédnout i od víc než významného faktu, že ukládání opatření ve výchově podle citovaného zákona je trestáním dětí, které zasahuje citelně do jejich základních práv a svobod, ovlivňuje i majetková a v návaznosti na ně i další práva dětí. Právní stát připouští omezování základních práv člověka jen na základě výslovného znění zákona, nikoliv podzákonné normy. Orgány veřejné moci v demokratickém právním státě jsou při výkladu svých zákonných oprávnění a jejich následné realizaci vázány zásadou „argumentum a silentio legis“. Ta pro orgány státní moci a státní správy ukládá konat jen to, co jim zákon dovoluje. Pokud tedy orgán veřejné moci na základě zmocnění zákona ve vnitřním předpisu konkretizuje blíže svá oprávnění, nesmí je konkretizovat a poté aplikovat šířeji, než jak činí samotný zákon. Interní normou, popřípadě vlastní rozvahou, tedy nelze zákonná oprávnění zařízení vůči dalším subjektům nad rámec zákona rozšiřovat, a to ani tehdy, když znění zákona je neúplné a neumožňuje orgánu veřejné moci jeho kompetenci „ad hoc“ realizovat. (Článek 4 odst.1 Základní listiny práv a svobod,  judikatura Evropského soudu pro lidská práva, např. rozhodnutí ESLP ve věci Malene 1984,  Eriksson 1989, Čapek, J.: Evropský soud a Evropská komise pro lidská práva, Linde Praha, a.s. Praha 1995, zejm. str. 74 a 75).
V pravomoci ředitele výchovného zařízení třeba spatřovat poměrně významnou rozhodovací a zejména citelnou sankční činnost orgánu, který zastupuje stát. Jde o výkon státní moci, rozhodování o zásazích do práv dítěte, včetně ukládání sankcí. Tam obecně by orgán právo aplikující měl být při výkladu zdrženlivý a své kompetence vykládat spíše restriktivně. Nová úprava kapesného ve vládním nařízení, včetně stávajícího znění zákona, týkajícího se kapesného a uplatňování sankční odpovědnosti dětí tak v současnosti nedávají legitimní prostor pro krácení kapesného formou opatření ve výchově. 
Díky neúplnému znění zákona v naznačeném směru je pak praxe ředitelů jednotlivých zařízení velmi odlišná a porušuje nechtěně další ze základních pravidel právního státu-rovný přístup k právům a povinnostem. Příkladem toho je situace, kdy tam, kde se kapesné opatřením ve výchově snižuje, jsou fakticky neomezené hranice možností. Jeden ředitel ukládá snížení kapesného maximálně o jednu třetinu od horní, vládním nařízením vymezené hranice, činí tak maximálně na jeden měsíc. Jiný pak snižuje kapesné až o polovinu vládním nařízením určené částky a dobu snižování stanoví tři měsíce. Byť je to nepoměr, za současného znění zákona jsou obě rozhodnutí stejně právně vadná, neboť nelze právně argumentovat ani ve prospěch jednoho z nich. Děti před takovým výkladem zákona si nejsou rovna.

-Koncepce kapesného ve vnitřních řádech:
Ve způsobu stanovení výše kapesného se vnitřní řády jednotlivých zařízení často podstatně liší. Některé obsahují doslovnou citaci rozmezí kapesného dle vládního nařízení č. 460/2013, jiné stanoví výši pravidelné měsíční výplaty kapesného automaticky na samé horní hranici vládního nařízení. Většina pak stanoví pravidelně vyplácené kapesné ve středu vládou stanoveného rozpětí a připojuje podrobné podmínky, jejichž naplnění je buď důvodem ke zvýšení, nebo naopak snížení kapesného. Konečně pak část z popsaných variant připouští i snižování kapesného formou ukládaného opatření ve výchově, a to i tehdy, když je kapesné současně snižováno podle výchovných hledisek § 31 odst.4 zákona. V Jm kraji však jde o deklaraci snižování kapesného „ na papíře“, která však není a nebude až do legislativní úpravy uplatňována. Ne všechny vnitřní řády pak splňují dikci zákona a neupřesňují výchovná hlediska k rozlišení kapesného v jednotlivých případech. Jinak to, zda jako výchozí částku nastaví ředitel ve VŘ kapesné nikoliv na horní hranici VN, ale někde mezi dolní a horní hranicí, to je jeho právo. Nicméně v každém případě musí být konkretizována výchovná hlediska dle § 31/4 Zákona, neboť slouží i k případnému snížení kapesného při jeho vyměřování pro další měsíc, a to na podkladě zhodnocení chování dítěte v měsíci předchozím. Kapesné plní výraznou výchovnou, motivační funkci, a to nejen ve zvyšování, ale i snižování. Tady je to něco jako nasbírané body: „nesnažil ses, byl jsi líný, neochotný, prostořeký, dobrá, uvidíš to další měsíc na kapesném.“ To je legitimní cesta k promítnutí výše kapesného do způsobu chování dítěte. Přiznávání kapesného v rozsahu stanoveném platným vládním nařízením tak má plnit i motivační charakter, směřující k úspěšné realizaci cílů ústavní nebo ochranné výchovy a v konkrétní podobě vychází z výchovných hledisek, stanovených vnitřním řádem zařízení, ať už je primárně přiznáváno ředitelem na samé horní hranici či někde v rozmezí.
-Povolování pobytu dítěte ředitelem mimo zařízení dle § 23/1a) Zákona se děje za podmínek § 30 zákona 359/1999 ve znění zákona 272/2001, tedy vyjádření OSPOD. Nesměšovat s oprávněním ředitele podle § 23 odst.1c) Zákona (třeba internát), tam tato spolupráce s OSPOD netřeba. V praxi činilo potíže v oblasti pobytů dětí na různých táborech v létě a v zimě apod. Je li dítě na komerčním táboře, kde není přítomen i pracovník zařízení, třeba dle zákona shora vyjádření OSPOD. Ten má ale v místě konání akce výrazně ztíženy možnosti prověření situace, jeho stanovisko často trpí formálností. Proto je rozhodující přesvědčení a znalost situace ředitelem zařízení.
-Poučování dětí a seznamování s právy a povinnostmi a realizace jejich práva se vyjádřit (poučení směřuje k pochopení obsahu, tomu ale musí odpovídat text VŘ, jeho srozumitelnost a kompaktnost-pokud možno ne dodatky, řešící problematiku, jež má být ve vnitřním řádu),
-Zakazování atraktivní činnosti nebo akce; Trestání dětí opatřením ve výchově, spočívajícím v odnětí možnosti dítěte účastnit se atraktivní činnosti nebo akce, je zakotveno v ust. § 21 odst.1 písm.d) Zákona. Jak bylo popsáno výše, i toto sankční opatření musí být pro dítě transparentní a předem předvídatelné co do obsahu sankce i její délky. Atraktivní činností nebo akcí (nikoliv činnostmi nebo akcemi) je zákonem míněna konkrétní, individuálně určená činnost, popřípadě konkrétní akce, která se dítěti zakazuje, nikoliv atraktivní činnosti nebo akce, jež v období, které v opatření ředitel libovolně nastaví, budou konány.
-	Nelze tedy zakazovat atraktivní činnosti či akce v předem neomezeném rozsahu, jež v období uloženého měsíce, dvou či tří budou konány, ale zcela konkrétní označenou činnost, byť probíhající i po řadu dnů, či akci.
-Zveřejňování podobizen dětí (pozor na zveřejňování nad rámec souhlasu zák.zástupců,, řeší § 15a/2 z. o OP č.328/98 a § 31 OZ č.89/2012-souhlas dětí se zachycením a šířením podobizny).
-Testování dětí a jejich prohlídky u drog (velký problém u donášení drog do zařízení. U vězňů ve věznicích dokonce  řeší osobní prohlídky zákon o výkonu trestu a řády věznic). Je to choulostivá problematika, nicméně z obecných ustanovení o účelu a smyslu ústavní a ochranné výchovy, včetně mezinárodní úmluvy o právech dítěte, třeba jednoznačně dovodit povinnost zařízení ochránit svěřené dítě před negativními jevy. Je li droga do zařízení pašována, je zařízení povinno činit opatření k tomu, aby tomu zabránilo. Osobní prohlídka, šetřící důstojnost a práva dítěte, prováděná v nezbytné míře dospělou odpovědnou osobou téhož pohlaví, je zřejmě nezbytná a i oprávněná. O úkonu, jež zasahuje do osobních práv dítěte, musí být nicméně sepsán zápis a ten dokumentačně založen k případné kontrole.
-Společné zařazování sourozenců, obvykle se nechybuje, jen na přání dětí či zákonných zástupců či z jiných transparentních důvodů.
-Hrazení ošetřovného (§196 tr.zák., zahájení dle § 46/1 Sp.Ř) Jde o správní řízení, má jasná formální pravidla, kde důvody i stanovená výše musí být popsány. Často chybí patřičné odůvodnění, jde o poměrně verifikované právní úkony.

-Drogy, alkohol a kouření. Prevence proti frekventovaným negativním jevům, jako je násilí, šikana, ale i užívání návykových, škodlivých látek, je povinností zařízení, plynoucí přímo ze zákona a Úmluvy o právech dítěte. Popis postupu, jenž má takové jevy eliminovat či potlačovat, musí být nedílnou součástí dokumentace zařízení, protože tvoří jednu z páteřních povinností, jež musí jeho pracovníci plnit. Obsah pak musí být znám dětem. Optimální proto je, aby byl program součástí VŘ, byť to není conditio sine qua non. Je obecně známo, že drogy jsou v současnosti nejrozšířenějším negativním rizikem vykonávané ústavní a ochranné výchovy. Jsou nejčastější příčinou doprovodných negativních jevů – sexuálního násilí, šikany, úrazů. Jsou rozhodujícím faktorem, který negativně ovlivňuje smysl soudem ukládané ústavní či ochranné výchovy. Snaha po jejich potlačování v zařízeních je proto základní podmínkou pro úspěšné plnění cílů takové výchovy. Pokud se projeví jako jedna z příčin mimořádných událostí, mělo by šetření dozorového státního zástupce velmi pečlivě problematiku uplatňované prevence zkoumat. Počítejte s tím, že laxnost ve formulaci a především uplatňování prevence Vás může nemile překvapit po vzniku MU, pokud se taková laxnost ukáže jako jedna z příčin vzniku MU. Dopady mohou být, jak uvedeno shora, i občanskoprávní.

JUDr. Petr Coufal
Oddělení dozoru a dohledu nad místy, kde je omezována osobní svoboda
Krajské státní zastupitelství v Brně